Известно, что демократическая форма правления предполагает вовлечение широкого круга граждан в процесс нормотворчества как непосредственно — путем участия в референдумах, так и опосредованно, через своих представителей. Наряду с этим инициатива принятия нового нормативного правового акта, внесения изменений в действующий либо его отмены зачастую возникает у отдельных активных граждан, а также в различных социальных группах. Необходимость совершенствования законодательства порой становится очевидной для сотрудников органов власти и правоохранительных органов в процессе правоприменения. Так, низкая эффективность профилактики лесных пожаров, констатированная по итогам обсуждения оперативной обстановки заинтересованными ведомствами Республики Башкортостан на заседании межведомственной рабочей группы с участием представителей научного сообщества, послужила поводом для разработки законопроекта, нацеленного на решение обозначенной проблемы.
Учитывая, что процесс нормотворчества требует значительных временных и человеческих затрат, в эпоху цифровизации уже созданы и успешно применяются некоторые инструменты его оптимизации. Так, система обеспечения законодательной деятельности (СОЗД) обеспечила открытость процесса прохождения законопроектов, сведений об их авторстве и широкий доступ к сопровождающим документам (пояснительная записка, отзывы), возможность анализировать и обобщать складывающуюся практику, объективно оценивать уровень эффективности каждого депутата, политической партии [1]. Этому предшествовал весьма длительный период разработки (с 1997 года), внедрение первой очереди стартовало в 2001 году, второй — в 2006 году; с этого времени платформа дорабатывалась и модернизировалась, к настоящему времени усовершенствована до степени, позволяющей охарактеризовать ее как весьма эффективный инструмент.
В 2024 году введена в эксплуатацию Государственная информационная система «Нормотворчество», разработка которой стартовала в 2022 году по заказу Минэкономразвития Российской Федерации [2]. В 2025 году статус оператора ГИС «Нормотворчество» перешел от заказчика к Минцифры Российской Федерации. Система представляет собой основной элемент государственной информационной системы «Национальная единая среда взаимодействия участников нормотворческого процесса», закрытый контур электронного документооборота профильных ведомств. Ее достоинствами являются:
- перевод бумажного документооборота в электронный, что, по общему правилу, ускоряет процесс, оптимизирует систему контроля сроков,
- возможность одновременно работать нескольким участникам над проектами законов в режиме реального времени,
- возможность привлекать соавторов и экспертов, автоматически фиксировать изменения текстов и формулировки,
- автоматическое формирование таблиц учета замечаний и разногласий участников нормотворческого процесса,
- потенциальная возможность интеграции с иными цифровыми ресурсами.
К числу ее недостатков следует отнести:
- отсутствие к настоящему времени интеграции с СОЗД и возможности задействовать технологии искусственного интеллекта,
- отсутствие ощутимого сокращения сроков прохождения законопроектов,
- отсутствие значимого результата в повышении эффективности нормотворчества в виде устранения пробелов, противоречий, избыточности норм.
К числу значимых цифровых ресурсов нормотворчества стоит отнести Федеральный портал проектов нормативных правовых актов — официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения [3]. Оператором сайта является Минэкономразвития Российской Федерации. На нем подлежат размещению законопроекты, согласованные всеми профильными ведомствами в закрытом секторе ГИС «Нормотворчество»; сайт реализует своего рода общественный контроль, а также предоставляет возможность изучения общественного мнения, обеспечивает открытость общих статистических данных о размещенных проектах и результатах их обсуждения.
В то же время перечисленные инструменты в их совокупности не устраняют фрагментарности цифровых ресурсов, демонстрируют лишь первые шаги к цифровизации сферы нормотворчества, поскольку не учитывают потенциала нейросетевых технологий как самого передового инструмента, способствующего выработке оптимального решения на основе ускоренного анализа большого массива данных.
ИИ в нормотворчестве зарубежных стран
В этом контексте представляет интерес опыт других стран, изученный, систематизированный и описанный С.С. Гулямовым [4, с.74]. Он отмечает, что в Бразилии, США и ОАЭ генерирование законопроектов, принимаемых представительным органом с незначительными доработками, вошло в практику с 2023 года.
В Республике Беларусь с 2012 года существует электронный банк данных проектов законов, интегрированный в созданную намного раньше информационно-правовую систему «ЭТАЛОН»; с 2015 года введен электронный документооборот при подготовке правовых актов. Наряду с этим создан сайт «Правовой форум Беларуси» в качестве цифровой площадки широкого обсуждения проектов нормативных правовых актов. С 2016 года обеспечено электронное взаимодействие всех субъектов нормотворчества посредством внедрения автоматизированной информационной системы «АИС НРПА», а в качестве перспективного направления дальнейшей цифровизации рассматривается внедрение технологий искусственного интеллекта и больших данных в целях совершенствования аналитической работы по выявлению пробелов в правовом регулировании, его избыточности [5, с.21].
В Республике Казахстан в рамках цифровизации нормотворчества используются цифровые сервисы «Эталонный контрольный банк», интегрированный с национальными информационно-правовыми системами. Цифровизация нормотворчества занимает лидирующие позиции в общественно-политическом и научном дискурсе республики. Казахские исследователи отмечают назревшую необходимость смены парадигмы нормотворчества посредством внедрения технологий искусственного интеллекта. Так, Н. Саулен допускает возможность создания параллельного существующему цифрового парламента, способного существенно повысить эффективность нормотворчества и при этом руководствоваться «классическими» его принципами: понятийно-терминологической определенности, достаточной мотивированности разрабатываемых норм, их сбалансированности, прагматичности и учета накопленного опыта [6, с. 240].
ИИ как инструмент законодателя в современном дискурсе
Следует отметить, что несмотря на популярность технологий искусственного интеллекта, их использованию в сфере нормотворчества в современном российском дискурсе достаточного внимания не уделено; результаты разнонаправленных исследований представителей научного сообщества позволяют сформулировать некоторые тезисы для их дальнейшего обобщения в построении базовой концепции. О.В. Позднякова настаивает на необходимости всестороннего анализа правовых и этических аспектов применения искусственного интеллекта в сфере государственного управления, где часть рутинных процессов уже оптимизирована в процессе реализации общей стратегии цифровизации, демонстрируя некоторые позитивные изменения [7, с. 230]. А.В. Алтухов справедливо отмечает объективную востребованность цифровых платформ на современном этапе «эволюции права», понимая под цифровыми платформами совокупность цифровых механизмов (оборудования и программного обеспечения), обслуживающих экономическую и социальную сферы [8, с.88].
Преимущества цифровых инструментов, позволяющих многократно ускорить обработку колоссальных объемов информации, отмечаются авторитетными учеными и становятся очевидными для многих [9, с. 735]. П.С. Гуляева приводит результаты апробации ИИ в создании проектов ряда локальных нормативных актов и актов правоприменения, обозначая некоторые условия применения подобных инструментов в нормотворчестве, в целом позитивно оценивая их перспективы [10, с. 132].
На этом фоне парадоксальными являются сомнения некоторых исследователей в необходимости внедрения технологий искусственного интеллекта в сферу правотворчества. Отчасти это объясняется стремлением к сохранению правовой традиции при обострившихся рисках ее утраты в условиях глобализации и цифровизации как сопутствующего явления [11, с. 8]. На практике же именно такой подход является определяющим, что обусловливает замедление реальных темпов цифровизации сферы нормотворчества при декларировании стремления к ней. Представляется возможным отнести пессимистический подход к факторам, усиливающим «правовой вакуум» (отставание правовой регламентации от уровня развития общества) в эпоху очередной промышленной революции, препятствующим своевременному регулированию возникающих и развивающихся общественных отношений.
Применение ИИ в нормотворчестве: ожидания и условия
Обобщая результаты исследований специалистов, необходимо выделить следующие позитивные ожидания от внедрения инструментов автоматизированной обработки информации, математических алгоритмов в сферу нормотворчества:
- существенное ускорение процесса нормотворчества,
- повышение качества нормотворчества (недопущение пробелов и противоречий, сбалансированность, четкость и понятность формулировок),
- снижение возможностей влияния субъективных факторов, лоббирования законодательной инициативы [12, с. 248].
К числу условий, способствующих нивелированию рисков внедрения технологий искусственного интеллекта в нормотворчество, предлагается отнести:
- сохранение существующего механизма обсуждения законопроекта, «состязания» человеческого интеллекта с математическим алгоритмом,
- соблюдение принципа гуманизма в процессе применения современных цифровых технологий, лишенных человечности,
- повышение достоверности статистических данных, обосновывающих принятие нового либо отмену (изменение) действующего нормативного правового акта; обеспечение гуманитарного контроля на первоначальном этапе (подготовки запроса) и этапе верификации результата генерирования текста законопроекта,
- абсолютная прозрачность сведений об источнике законодательной инициативы, ее обосновании, используемых цифровых инструментах при подготовке законопроекта.
«Состязание интеллектов»
Речь идет об альтернативной проработке концептуального подхода к решению проблемы посредством нормативного регулирования, формулирования основной идеи и ключевых тезисов, общей оценки законопроекта на предмет соблюдения принципов нормотворчества, дальнейшего сопоставления продуктов, созданных человеком и машиной. Представляется целесообразным размещение на открытых ресурсах для всеобщего обсуждения альтернативных подходов — созданного человеком и сгенерированного нейросетью.
Состязание требуется именно в постижении и воплощении «духа» закона, но не в создании текста законопроекта. Соперничество человека и машины при выполнении формализованных процедур представляется контрпродуктивным, поскольку рутинные процессы в исполнении человека сегодня и сообщают процессу нормотворчества громоздкость, чрезмерную медлительность и забюрократизированность; мотивация же применения нейросетей и состоит в необходимости оптимизации рутинных процессов.
Принцип гуманизма
Названный принцип в рассматриваемом контексте обретает новый, глубочайший смысл, не только требуя подхода к рассмотрению любой проблемы, решению задачи и достижению цели на основе общечеловеческих ценностей, но и требуя сохранения самих этих ценностей в состязании с «искусственным интеллектом», существенно более «рациональным» и прагматичным, нежели сам носитель естественного разума.
Достоверность данных
Очевидно, что на сегодняшнем этапе развития цифровых технологий, в том числе «самообучающихся языковых моделей», последние не способны к оценке достоверности исходных данных, обработка и обобщение которых осуществляется в автоматическом режиме на основе заранее заданных настроек алгоритма («если — то…») и подбора наиболее релевантного слова в их последовательности. Эта проблема не решается доступом ИИ к цифровым источникам статистической информации до решения проблемы ее достоверности (например, о состоянии преступности и результатах противодействия ей), далекой от исчерпания.
В таких условиях следует обеспечивать максимально широкий охват источников статистических данных, применять контрольные критерии оценки их достоверности и инициировать механизмы обсуждения с населением таких данных (опросы с защитой от фальсификации результатов). Очевидно, что сегодня эта задача по силам лишь сведущему человеку с должным уровнем квалификации и опыта, умеющему «читать между строк», в отличие от машины.
Принцип этичности
В обсуждаемом контексте важное значение имеет раскрытие информации не только об авторе законодательной инициативы (сегодня доступна в СОЗД), ее мотивации (доступна не всегда, поскольку пояснительная записка порой убедительного обоснования не содержит, что характерно для пролоббированных законопроектов), но и о применении «искусственного разума» при решении острых социальных вопросов в чувствительных сферах, требующих порой особой тактичности. Этот фактор в сочетании с принципом гуманизма и осознанием личной ответственности депутатов в состязании человека с машиной требует особого внимания.
Применение ИИ в разработке конкретного законопроекта
Проблема противодействия лесным пожарам актуальна для Российской Федерации и мирового сообщества в целом. К настоящему времени ни в одной из стран не создано эффективного механизма профилактики лесных пожаров, их тушения, а также расследования в целях установления конкретной причины возникновения и причастного лица [13, с. 104]. По общему мнению специалистов, в большинстве случаев причиной лесного пожара служит антропогенный фактор, сочетание человеческой легкомысленности с источником огня; существенно реже — исключительно природный (молния и т. п.).
В подавляющем большинстве случаев установить виновника пожара по результатам расследования не удается, что обусловлено уничтожением следов огнем. Лесные пожары наносят природе колоссальный ущерб; порой страдает имущество граждан (жилища, сельскохозяйственные угодья), создается опасность для жизни и здоровья людей. При таких обстоятельствах представляется важным совершенствовать нормативное регулирование, в качестве приоритетной цели обозначив предупреждение подобных правонарушений [14, с.68].
Для решения указанной цели в рамках функционирования созданной в Институте права Уфимского университета науки и технологий проектно-учебной лаборатории «КИБЕРЛАБ», специализирующейся на создании в сфере нормотворчества и правоприменения проектов с использованием современных цифровых инструментов, проведен анализ криминогенной обстановки. В качестве эмпирической базы использована складывающаяся следственная практика в части установления причин и условий лесных пожаров, а также ее сопоставление с действующими нормами, официальной статистикой и оценками экспертного научного сообщества.
Далее посредством применения математических алгоритмов синтезированы основные тезисы законопроекта, нацеленного на повышение эффективности профилактики лесных пожаров; эти тезисы во многом согласуются с гипотезой, сформулированной на этапе анализа оперативной обстановки, что позволяет сформулировать выводы о необходимости:
- страхования рисков нахождения в пожароопасной лесной зоне,
- регистрации предполагаемого лесного маршрута,
- наличия средств связи, пригодных для конкретной лесной местности (мобильный или спутниковый телефон, рация),
- наличия средств навигации и фиксации фактического маршрута (трекер).
Результаты генерации главным образом включали меры обеспечения полного контроля нахождения человека в лесу в пожароопасный сезон. Так, для Гигачата сформулирована лаконичная задача (запрос, промпт) с обозначением социальной роли автора проекта: «ты депутат государственной Думы России. Тебе нужно разработать законопроект о комплексе мер профилактики лесных пожаров. Нужно предложить экстраординарные меры, поскольку имеющиеся не эффективны. Нужно учесть причины пожаров, которые необходимо нейтрализовать: это в основном антропогенный фактор — легкомысленное обращение туристов с огнем, выбрасывание мусора (бутылок и стекла, способных послужить линзой для воспламенения). Нужно учесть, что расследование лесных пожаров затруднительно, поскольку следы преступления уничтожаются огнем. Твоя задача сформулировать ключевые тезисы законопроекта, которые в дальнейшем предстоит структурировать с применением юридической техники». Ответ представляется приемлемым: в нем содержатся восемь групп структурированных и обоснованных предложений, нацеленных на усиление контроля и ответственности; по дополнительному запросу сформирован и законопроект, отвечающий требованиям. Эксперимент с рядом иных нейросетей дал схожие результаты; принципиальных расхождений не получено.
В настоящее время тезисы проходят обсуждение на различных дискуссионных площадках, включая иные цифровые инструменты. Так, с вовлечением студентов Института права УУНИТ и других институтов, факультетов, учебных заведений на платформе «ФУКО» (своего рода форум, локальная социальная сеть, созданная студентом УУНИТ Марком Чеботаревым, направление «философия искусственного интеллекта») обозначены исходные условия, ключевые тезисы законопроекта и задача респондентов [15]. Собранные отзывы структурированы и визуализированы; подавляющее их большинство носит положительный характер. В дальнейшем предстоит моделирование проекта нормативного правового акта и его направление в орган представительной власти.
Заключение
Практика показала, что использование математического алгоритма во всех случаях позволило выявить недостатки нормотворчества. Это во многом объясняет медлительность законодателя во внедрении в процесс нормотворчества нейросетей, способных убедительно продемонстрировать его недостаточную эффективность в настоящем. Применение нейросетей при моделировании законопроекта по сохранению лесов от пожаров позволило соблюсти принципы нормотворчества и не выявило рисков посягательства на правовую традицию. Специфика законопроекта обусловила отсутствие и иных рисков этического характера, возможных в иных случаях. В целом же внедрение математических инструментов в сферу правотворчества имеет значительные перспективы при соблюдении перечисленных условий их «гуманизации».
